POLITIQUES PUBLIQUES : LA RGPP [1]
Après avoir noté que 2008 serait l'année de la refondation de la fonction publique, il est peut-être bon de rappeler que tout a commencé ou presque en 2007 quand le Président de la République et le Gouvernement décident d'engager un diagnostic complet de toutes les actions de l’État. Avec : 1°) pour enjeux, de « redéfinir les périmètres des politiques publiques et de les adapter aux exigences de la société » ; et 2°) pour objectifs, de « maîtriser et de rationaliser les dépenses publiques », tout en « améliorant la qualité des politiques publiques » - l'idée générale étant : la mise en place d'un « État efficace et économe ».
20 JUIN 2007 : le Premier ministre présente, en Conseil des ministres, la Révision Générale des Politiques Publiques (cf. communication) : « Depuis une trentaine d’années, la sphère publique a connu une croissance rapide de ses effectifs et de ses dépenses. De nombreux dispositifs et politiques se sont empilés, sans réelle cohérence, créant un paysage administratif trop complexe, générateur de coûts pas toujours justifiés ». C'est donc « pour remédier à cette situation », que François Fillon annonce le 20 juin 2007 « la révision générale des politiques publiques ».
10 JUILLET 2007 : le Premier ministre François Fillon engage la Révision Générale des Politiques Publiques en présence d’Éric Woerth, Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et d’Éric Besson, Secrétaire d’État auprès du Premier ministre chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques (cf. dossier de presse).
7 DÉCEMBRE 2007 : le sénateur Alain Lambert remet au Premier ministre, dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques, un rapport dont l'objet est « d'imaginer un nouveau partage des compétences entre l'État et les collectivités territoriales » (cf. rapport de M. Lambert).
12 DÉCEMBRE 2007 : au Palais de l'Élysée, le Président de la République (cf. allocution du Président de la République) réunit le premier Conseil de Modernisation des Politiques Publiques pour annoncer plusieurs mesures concrètes, fixer les orientations et les prochaines étapes de la démarche.
« La réforme de l'État, je l'ai promise, je la ferai. Je la ferai parce que nos finances publiques doivent être redressées. Je la ferai parce que les impôts, taxes et cotisations de toute sorte pèsent sur le pouvoir d'achat des Français, sur la compétitivité de nos entreprises et qu'il n'est plus possible de continuer à augmenter les prélèvements. Je la ferai parce que nous avons besoin d'investir et d'investir massivement dans l'avenir. Je la ferai parce qu'investir dans l'éducation nationale et dans les universités c'est capital, investir dans le logement c'est capital, investir dans les infrastructures de transport, investir dans la recherche et dans l'innovation c'est capital. Il nous faut donc pour cela des marches de manoeuvre supplémentaires. La réforme de l'État, je la ferai parce que les Français sont en droit d'attendre que chaque euro public soit dépensé au plus juste, sans gaspillage, pour que leur soit rendu un service de qualité. »
CALENDRIER DE LA RÉVISION ET DOCUMENTS
20 JUIN 2007
La revue générale des politiques publiques
Le Premier ministre a présenté une communication sur la revue générale des politiques publiques, dont il a annoncé le lancement.
Les politiques publiques sont aujourd’hui soumises à un impératif de performance qui renvoie à une triple exigence d’efficacité, de qualité du service rendu et d’économie dans la gestion des finances publiques.
Ces trois exigences de l’État du XXIe siècle ont été comprises, depuis de nombreuses années, dans beaucoup de démocraties comparables à la nôtre. De grands pays ont ainsi conduit des politiques réussies de réduction des dépenses publiques, en prenant mieux en compte l’efficacité attestée de celles-ci, tout en investissant davantage dans les secteurs d’avenir tels que l’enseignement supérieur ou la recherche.
La France se doit d’entreprendre à son tour une révision générale des politiques publiques, comme l’a recommandé la commission, pluraliste, présidée par M. Michel Pébereau sur l’endettement public. En effet, comme l’a souligné cette commission dans son rapport, durant les vingt-cinq dernières années, les dispositifs et les structures publics se sont empilés, sans évaluation ni remise en cause des politiques mises en oeuvre.
Cet exercice n’épuise pas, à lui seul, le sujet de la réforme de l’État. Il en est toutefois le cadre qui donne du sens à toutes les actions de modernisation à mettre en œuvre pendant la durée du quinquennat : simplification du droit et des procédures, développement de l’administration électronique, qualité des procédures de gestion et des systèmes d’information, organisation de l’État à l’échelon local et professionnalisation de la gestion des ressources humaines. Il se distingue de toutes les expériences antérieures en la matière à plus d’un titre :
les réformes seront décidées par un Conseil de la modernisation des politiques publiques qui réunira autour du président de la République l’ensemble des ministres. Le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique en sera le rapporteur général ;
le président de la République et le Premier ministre ont demandé à tous les ministres de s’investir personnellement dans cet exercice et de mobiliser leurs services. Un travail complémentaire d’investigation et de documentation des réformes sera conduit par une équipe d’auditeurs, composée de spécialistes des secteurs public et privé, en lien avec les administrations concernées et le ministère du Budget ;
les objectifs sont très ambitieux. Ainsi, en matière d’effectifs, la révision devra donner un mode d’emploi pour mettre en œuvre de manière appropriée l’engagement d’embaucher un fonctionnaire pour deux partant à la retraite.
Mandatés par le président de la République et le Premier ministre, le secrétaire général de la présidence de la République et le directeur de cabinet du Premier ministre co-présideront deux fois par mois un comité de suivi de la révision générale des politiques publiques. Outre chacun des ministres pour les politiques publiques de son ressort, seront également membres de ce comité de suivi le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, le secrétaire d’État chargé de la Prospective économique et de l’Evaluation des politiques publiques, les rapporteurs généraux des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ainsi que M. Pébereau, président du conseil d’administration de BNP Paribas et M. Parini, receveur général des finances.
Les premiers résultats de cette révision générale sont attendus pour la fin du mois de mars 2008 afin de préparer la construction des budgets suivants.
Quatre chantiers concrets seront également lancés le 20 juin, en même temps que le chantier général de révision, pour montrer l’ambition des réformes :
la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique ;
la fusion des services de renseignement ;
la carte judiciaire ;
la réduction de la charge administrative sur les entreprises et sur les collectivités locales ("l’impôt papier").
Pour relever le défi de l’efficacité et de la performance, les ministres et leurs administrations s’engageront résolument dans cet exercice qui conditionne la modernisation du service public en même temps que la maîtrise de nos finances publiques.
10 JUILLET 2007
Déclaration du Premier ministre
La révision générale des politique publiques
Pourquoi une révision générale des politiques publiques ?
Depuis une trentaine d’années, la sphère publique a connu une croissance rapide de ses effectifs et de ses dépenses. De nombreux dispositifs et politiques se sont empilés, sans réelle cohérence, créant un paysage administratif confus, insuffisamment efficace et coûteux. Cette situation n’est pas satisfaisante : les citoyens sont en droit d’attendre des services publics efficaces au moindre coût.
Qu’est-ce que la révision générale des politiques publiques ?
Pour remédier à cette situation, une révision générale des politiques publiques doit être conduite. Cette révision a pour ambition de remettre à plat l’ensemble des missions de l’État, sans tabou ni a priori, pour adapter les administrations aux besoins des citoyens.
La révision vise à identifier les réformes qui permettront de réduire les dépenses de l’État, tout en en améliorant l’efficacité des politiques publiques. Les économies qui pourront être dégagées grâce aux réorganisations et à la diminution des effectifs permettront de financer le renforcement de certaines politiques et les grandes priorités du gouvernement.
Comment procède-t-on ?
La révision générale des politiques publiques consiste à passer au crible les dépenses de l’État à partir d’un questionnement simple basé sur les sept questions de la grille d’analyse de la revue générale des politiques publiques :
- Que faisons-nous ?
- Quels sont les besoins et les attentes collectives ?
- Faut-il continuer à faire de la sorte ?
- Qui doit le faire ?
- Qui doit payer ?
- Comment faire mieux et moins cher ?
- Quel doit être le scénario de transformation ?
Pour répondre à ces questions, une douzaine d’équipes d’audit, composées d’auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, seront chargées de travailler en partenariat avec les ministères pour identifier les leviers de réformes adéquats. Seront ainsi passés en revue l’ensemble de l’appareil productif de l’État mais aussi, pour la première fois, six grandes politiques d’intervention pour lesquelles l’État intervient aux côtés d’autres partenaires (famille, santé et assurance maladie, développement des entreprises, ville et logement, emploi et formation professionnelle, politiques de solidarité).
Par ailleurs, quatre chantiers interministériels, concernant la gestion des ressources humaines de l’État, les relations entre l’État et les collectivités locales, la réforme de l’administration territoriale et la simplification des procédures internes feront l’objet de travaux distincts.
Comment les réformes seront-elles décidées et mises en œuvre ?
Les propositions de réforme élaborées par les équipes d’audit seront examinées par le comité de suivi de la révision générale des politiques publiques, avant que les grandes décisions de réforme ne soient prises, puis décidées par le Conseil de la modernisation des politiques publiques, réuni autour du président de la République. Chaque ministre sera ensuite chargé de mettre en œuvre ces réformes dans son ministère.
Quel est le calendrier de la révision ?
• 10 juillet 2007 : démarrage des travaux des équipes d’audit, par une mobilisation des décideurs administratifs ;
• de juillet à novembre 2007 : première phase des travaux des équipes d’audit, en partenariat avec les ministères ;
• mi-novembre 2007 : première réunion du Conseil de la modernisation des politiques publiques : examen des scénarios de transformation des politiques publiques et premières orientations ;
• de novembre 2007 à mars 2008 : poursuite des travaux des équipes d’audit ;
• de janvier 2008 à 2012 : mise en œuvre des décisions ;
• mai 2008 : seconde réunion du Conseil de la modernisation des politiques publiques : adoption des principales décisions de réorganisation à mettre en œuvre sur la période 2009-2011 ; puis fin du 1er semestre 2008 : présentation au Parlement d’une loi de programmation des finances publiques, avec des plafonds par mission.
7 DÉCEMBRE 2007
Synthèse du rapport de M. Lambert :
État et collectivités, vers une nouvelle organisation ?
Le rapport Lambert met en évidence « un enchevêtrement de compétences entre chaque niveau d’administration » et constate que la « quasi-totalité des politiques publiques fait l’objet d’interventions et de financements par les collectivités locales mais aussi par l’Etat ». Conséquences directes : une inflation de la dépense publique pour cause de « doublons » et une source de complexité pour les citoyens. Pour y remédier, plusieurs pistes d’actions sont envisagées :
• Arbitrer plus efficacement
Le rapport propose de clarifier les politiques publiques où les niveaux de responsabilité d’enchevêtrent en regroupant les responsabilités et les compétences. Parmi les secteurs concernés : l’éducation, la formation professionnelle, l’action économique et le développement des entreprises, l’aménagement des territoires…
Un exemple ? Aujourd’hui, en matière d’éducation, les régions sont responsables des lycées tandis que les collèges sont du resort des départements. Le rapport Lambert propose de confier la responsabilité de ces deux types d’établissements au même niveau, qu’il soit départemental ou régional. Le pilotage n’en serait que plus simple, économe et efficace.
• Définir des « chefs de file » clairement identifiés
Actuellement, des « clauses générales de compétences » sont ouvertes à tous les niveaux d’administration. C’est le cas dans les domaines de l’action sociale et de la solidarité pour lesquels les doublons sont très nombreux, entre les échelons communaux et départementaux notamment. Le rapport Lambert propose de confier aux départements ou aux régions des compétences « spéciales », obligatoires et exclusives. Elles pourraient alors être exercées de façon coordonnée, ce qui rationaliserait les actions et les dépenses.
• Mutualiser les services communaux et intercommunaux
Des économies d’échelles substantielles pourraient être générées en unifiant certains services tels que l’administration générale, l’ingénierie ou l’expertise juridique.
Un meilleur partage des services opérationnels et des interventions serait aussi bénéfique.
• Renforcer « l’État territorial »
Les services déconcentrés de l’Etat pourraient être mieux identifiés et leurs missions clarifiées. Le rapport Lambert propose de renforcer leur rôle en instituant un seul responsable à l’échelon départemental comme à l’échelon régional.
L’inflation normative touche les collectivités territoriales qui doivent suporter les coûts de l’application des textes et des normes, alors qu’elles n’ont pas été associées à leur élaboration. « Excessives et parfois incohérentes », les normes techniques (eau, voirie, déchets, équipements scolaires…) et réglementaires sont, selon le rapport Lambert, une source de complexité pour les collectivités qui doivent composer avec une législation bien lourde à appliquer. Pour y remédier, plusieurs propositions sont avancées :
• Impliquer les collectivités dans le processus de décision réglementaire
Les collectivités pourraient être consultées et associées aux processus de décision réglementaire. Une commission consultative d’évaluation des normes serait instituée pour informer les collectivités sur les nouveaux textes et sur leurs conséquences. Cette commission pourrait aussi mettre en oeuvre une révision générale des normes et proposer un tableau de bord incluant « un calendrier des délais de mise en œuvre » tout en offrant une visibilité sur « les coûts avancés ». Bénéfice : les normes ne se superposeraient plus inutilement les unes aux autres et les investissements seraient mieux répartis.
• S’appuyer sur le code des marchés publics européen
Alors que le code national des marchés publics français apparaît « en permanente modification » il peut être source « d’insécurité juridique » tout en « générant des coûts administratifs supplémentaires », pour l’Etat comme pour les collectivités. Le rapport Lambert propose de s’appuyer sur le droit communautaire européen relatif aux marchés publics, censé offrir davantage de stabilité.
Une partie du rapport Lambert examine les relations financières entre l’État et les collectivités locales. Plusieurs pistes d’améliorations sont proposées, autour de 3 axes :
- Mutualiser les services et les supports pour maîtriser les coûts
- Responsabiliser les collectivités sur les aspects fiscaux afin de mieux arbitrer les dépenses
- Adopter une approche globale de la dépense publique
12 DÉCEMBRE 2007
L'État s'engage dans une réforme sans précédent
Premier Conseil de modernisation des politiques publiques réuni le 12 décembre 2007 par le Président de la République. Une étape clef de la révision générale des politiques publiques, qui analyse en profondeur les domaines d'action de l'État et dont l'objectif est d'améliorer la qualité tout en assurant un retour à l'équilibre des finances publiques d'ici la fin du quinquennat. Alors que 20 % des dépenses ont déjà été passées au peigne fin, une série de décisions concrètes a été adoptée.
Une démarche radicalement nouvelle
Lancée par le Premier ministre le 20 juin dernier, la révision générale des politiques publiques constitue une démarche radicalement nouvelle dans la manière d’appréhender la réforme de l’Etat. Ce chantier est fondé sur un diagnostic complet et sans précédent par son ampleur : c’est la première fois que toutes les politiques publiques sont simultanément remises à plat. L’occasion d’exprimer sans tabou les dysfonctionnements, d’identifier les idées novatrices, d’activer tous les leviers de modernisation : la simplification des démarches et du droit, l’utilisation des nouvelles technologies, la réorganisation des structures et la redéfinition des missions de l’Etat. L’objectif est triple : améliorer la qualité des services publics et favoriser leur adaptation aux exigences de la société du XXIe siècle, permettre le retour à l’équilibre des finances publiques au plus tard en 2012, mieux valoriser le travail des fonctionnaires.
Pour un État efficace et économe
Un programme structuré autour d’orientations claires a été dressé. Il s’agit d’atteindre l’équilibre des finances publiques au plus tard en 2012, par une plus grande maîtrise de la dépense publique tout en améliorant la qualité des politiques publiques. Chaque ministre a reçu une lettre de mission comportant des objectifs à atteindre. Il s’agit de satisfaire l’objectif de diminution des effectifs de l’Etat tout en donnant la possibilité aux fonctionnaires de travailler dans des organisations rénovées, mieux adaptées aux besoins des citoyens, avec de meilleures perspectives en termes de rémunération comme de mobilité géographique et fonctionnelle.
Quatre leviers de modernisation
1 - Recentrer les politiques publiques sur leur cœur de mission
Les administrations ont perdu de vue le cœur de leurs missions lorsque des objectifs secondaires ou périphériques éloignent la politique publique de ses objectifs prioritaires. Les réformes menées dans le cadre de la révision des politiques publiques vont permettre aux administrations de se concentrer sur leurs missions principales.
Sur le terrain, les forces de la gendarmerie et de la police sont par exemple souvent mobilisées par des activités secondaires : travail administratif, gardes statiques, transferts de détenus … Pour favoriser l’efficacité des forces de sécurité, ces tâches seront confiées à des personnels administratifs, alors que le recours à la visio-audience sera privilégié pour limiter les transferts de détenus.
Autre exemple dans la sphère juridique, le divorce par consentement mutuel ne fera plus l’objet d’un recours au juge mais sera examiné devant le notaire, ce qui permettra de désengorger les tribunaux de grande instance (plus de 10% de leur activité est consacrée à cette unique procédure).
2 - Simplifier et moderniser les procédures
La simplification administrative passe par la mise en œuvre d’un plan de simplification de grande ampleur, pour les 1 000 procédures les plus lourdes ou jugées les plus irritantes avec un objectif de réduction des charges de 25% des formalités pesant sur les entreprises (voir le dossier sur la mesure et réduction de la charge administrative)
Les administrations doivent également repenser leurs pratiques pour améliorer leurs relations avec les citoyens, s’adapter à leurs nouveaux rythmes de vie et à leurs exigences.
Le premier conseil de modernisation des politiques publiques réaffirme l’exigence de qualité de l’accueil en annonçant l’application systématique des 18 engagements de service et de suivi de l’accueil à toutes les administrations d’Etat (référentiel Marianne), ainsi que l’élargissement des horaires d’ouverture pour l’accueil physique et téléphonique, notamment pour le service de renseignement administratif 3939 (voir le dossier sur la qualité de l’accueil dans les services publics).
Les nouvelles technologies constituent également un levier efficace. Leur utilisation permettra notamment l’automatisation du contrôle aux frontières pour les ressortissants de l’Union européenne ou la simplification des démarches lors de la première demande d’un visa de long séjour pour les ressortissants étrangers.
3 - Réorganiser les services de l’État
Depuis 1982, plusieurs démarches ont été initiées pour que la gestion de l’Etat soit moins centralisée, pour réorganiser les administrations de terrain. Force est de constater que ces évolutions se sont heurtées à l’habitude d’une administration d’Etat excessivement centralisée à Paris.
Le conseil de modernisation des politiques publiques engage une nouvelle organisation pour remédier à l’éparpillement des moyens de l’Etat, offrir aux collectivités locales des interlocuteurs clairement identifiés et mieux organisés.
Le niveau régional connaîtra une forte évolution, dans le sens d’un rassemblement des services de l’Etat autour du préfet (passage de plus de 30 directions régionales et délégation à moins de 10). Ces derniers disposeront d’une plus grande marge de manœuvre dans la gestion de l’Etat au niveau local. Au niveau départemental, les missions seront réorganisées non pas en fonction des périmètres des ministères mais en fonction des besoins dans la mise en œuvre des politiques publiques. (voir aussi l’article sur le rapport Lambert)
Les administrations centrales seront réduites et concentrées sur leur rôle : concevoir les politiques publiques et contrôler leur exécution.
C’est le cas notamment au ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables. Les grands objectifs de ce ministère ayant été clarifiés en particulier par le Grenelle de l’Environnement, sa réorganisation peut se faire dans les meilleures conditions : le nombre de ses directions, au nombre de 35 actuellement, sera réduit à 5 directions métiers et à un secrétariat général. Cette nouvelle organisation permettra notamment l’émergence d’une grande direction consacrée au climat et à l’énergie, ainsi que d’une autre direction traitant des politiques de transport.
Les réformes des ministères de la culture, de l’écologie et de l’agriculture illustrent également cette démarche d’allégement.
4 - Moderniser la gestion dans l’administration
Les procédures de l’Etat sont encore trop marquées par une culture procédurale, préjudiciable à l’efficacité de la gestion. La remise à plat des politiques publiques tend à la mise en place d’un Etat mieux géré qui utilise mieux ses ressources.
En ce qui concerne la politique d’achat de l’Etat, la mise en place d’une agence centrale des achats permettra de mettre en œuvre une politique globale et mutualisée, et de réaliser des économies importantes, estimées à 1,5 milliard d’euros.
Il en va de même en matière de paye. Dix mille fonctionnaires sont actuellement chargés d’assurer la paye de l’ensemble des agents publics de l’Etat. Des gains de productivité et de qualité sur cette fonction peuvent être atteints par la mise en place d’un opérateur national de paye.
RAPPEL
Les premiers ministères concernés par la révision des politiques publiques :
• Ecologie, développement et aménagement durable ;
• Intérieur ;
• Immigration, intégration, identité nationale et co-développement ;
• Justice ;
• Culture et communication ;
• Agriculture et pêche.
EN SAVOIR PLUS
Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique :
http://www.fonction-publique.gouv.fr/
La direction du bugjet :
http://www.performance-publique.gouv.fr/
La direction générale de la modernisation de l'État :
http://www.modernisation.gouv.fr/
LIENS UTILES
Ministère de la santé, de la jeunesse et des sports
Direction générale de l’administration et de la fonction publique
Observatoire de l’emploi public
Centre national de la fonction publique territoriale
Organisations syndicales
Fédération syndicale unitaire (FSU)
Union générale des fédérations de fonctionnaires (CGT)
Union nationale des syndicats autonomes (UNSA)
Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés
Fédération générale des fonctionnaires (FO)
Union fédérale des cadres des fonctions publiques (CFE - CGC)
Fédération générale CFTC des syndicats chrétiens de fonctionnaires et agents de l’État